Pilkada dan Legitimasi Demokrasi Lokal

PILKADA 2010 DAN  LEGITIMASI    DEMOKRASI LOKAL

Oleh Wayan Gede Suacana

Ketua DPR Marzuki Alie menyatakan pelaksanaan pemilihan kepala daerah (pilkada) di masa mendatang dinilai akan banyak mengalami banyak masalah. Selain faktor teknis penyelenggaraan, masalah anggaran juga dinilai sebagai faktor penyebabnya (Bali Post, 24 Desember 2009). Lalu apa saja masalah substansial pilkada dan bagaimana menjadikannya bisa memperkuat legitimasi demokrasi lokal ?

Pilkada secara langsung  sebentar lagi akan digelar di Kota Denpasar, Kabupaten Badung, Bangli, Tabanan dan Karangasem. Pelaksanaan pencontrengan pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah di lima kota/ kabupaten itu direncanakan akan dilaksanakan serentak pada tanggal 4 Mei 2010 dengan maksud menghindari mobilisasi pemilih dan upaya efisiensi dalam penggunaan anggaran. Dengan sistem penyelenggaraan seperti itu, pilkada kali kedua yang juga menggunakan sistem pemilihan langsung ini diharapkan bisa memenuhi aspirasi rakyat.

• Masalah Pilkada

Selain faktor teknis penyelenggaraan dan masalah anggaran, masih ada sejumlah masalah substansial yang membayangi pelaksanaan Pilkada Bali 2010. Pertama, dari segi institusional terlihat partai-partai di daerah tidak berubah dari statusnya sebagai cabang dan secara fungsional hanya berperan sebagai replikasi kepentingan dari partai (elite) pusat. Dalam konteks ini, calon kepala daerah yang akan dipilih rakyat boleh jadi bukanlah orang yang berasal dari ’bawah’. Kemunculannya yang dimungkinkan melalui pencalonan oleh partai di daerah biasanya direduksi dengan surat rekomendasi berupa ‘titipan’ nama-nama calon oleh elite partai pusat. Dalam kondisi seperti ini, Pilkada  langsung oleh rakyat menjadi tak sepenuhnya bermakna, karena mereka memilih orang yang tidak diproses melalui kelembagaan arus bawah partai.

Kedua, dari aspek budaya tampaknya masyarakat pemilih di pedesaan masih merefleksikan  Tipe Budaya Politik Subjek atau Kaula dalam terminologi Almond dan Verba (1984). Dalam tipe ini masyarakat patuh dan ikut serta dalam Pilkada karena dianggap sebagai kewajiban semata atau  akibat adanya kontrol sosial. Sebagian besar rakyat memang berduyun-duyun mendatangi  bilik suara, walau tidak memahami visi, misi, dan rencana strategis sang kandidat. Mereka tidak tertarik  lagi dengan materi kampanye yang disodorkan, tidak begitu kenal calonnya dan tidak perduli dengan hasil Pilkada nanti. Hal itu dilakukan semata-mata menghindari kontrol sosial dan kecemasan yang muncul karena melanggar norma yang sudah mapan di masyarakat.

Ketiga, kecenderungan praktik politik uang. Dalam kondisi tingkat pendidikan yang masih rendah, tingkat kemiskinan yang masih tinggi dan mulai munculnya  ‘budaya’ memberi dari pasangan calon dan ‘budaya’ menerima dari rakyat dalam setiap kunjungan kampanye. Hal ini mengakibatkan pengambilan keputusan dalam memberikan pilihan saat Pilkada tidak lagi bersifat rasional. Ada lebih banyak pertimbangan praktis pragmatis jangka pendek dalam hal pengambilan keputusan saat pencontrengan.

Keempat, perlu diwaspadai kemungkinan terjadi gejolak massa dan konflik karena sikap penolakan massa simpatisan pendukung atas kekalahan salah satu pasangan calon. Hal ini karena ketidakpuasan pada mekanisme pemilihan maupun hasil akhir kompetisi. Kecenderungan berbagai  gejolak massa dan  konflik sejatinya merupakan potret tahap perkembangan dari kedewasaan politik  masyarakat pemilih. Perbedaan afiliasi dan orientasi politik yang berujung pada gejolak massa dan konflik itu memunculkan fragmentasi politik yang tidak saja merendahkan kualitas pilihan, tetapi juga berpotensi  memperdalam disintegrasi dan instabilitas lokal.

• Legitimasi Demokrasi

Ada sejumlah prasyarat yang mesti dipenuhi agar  Pilkada 2010 nanti juga bisa memperkuat legitimasi demokrasi lokal. Pertama, rakyat semestinya otonom dari ekspansi dan pemaksaan baik oleh tim sukses, kandidat maupun parpol pengusung pasangan calon dalam pendaftaran pemilih, pencalonan, kampanye, pemberian suara dan penghitungan suara.  Segala bentuk partisipasi politik rakyat dalam setiap tahapan Pilkada tersebut murni berasal dari kesadaran sendiri dan tidak ada campur tangan serta mobilisasi dari pihak lain.

Kedua,  adanya akses pemilih, sebagai salah satu prasyarat keberadaan masyarakat sipil dalam mengetahui dan memahami siapa figur yang akan dipilih dan apa yang akan dilakukannnya nanti seandainya terpilih. Dengan begitu masyarakat pemilih sudah dapat mengetahui dan memahami dengan baik track record, kapabilits, visi, misi, program dan rencana strategis masing-masing kandidat yang akan dipilihnya.

Ketiga, berkembangnya arena kompetisi yang sehat dimana masing-masing pasangan calon kepala daerah bisa mengatur diri mereka sendiri dengan tetap mengembangkan saling pengertian yang mutual diantara mereka. Penggunaan cara-cara intimidasi, paksaan, money politics, dan berbagai jenis sumbangan berlabel ‘dana bantuan’ oleh pasangan calon  sejatinya tidak sejalan dan menghambat tujuan legitimasi demokrasi lokal.

Keempat, birokrasi, TNI-Polri, pers dan KPUD  tetap bersikap netral dan adil terhadap semua pasangan calon. Semua institusi ini tidak boleh memihak walaupun mantan pimpinannya atau salah satu anggota korps-nya ikut berkompetisi dalam Pilkada Bali.

Kelima, kompetisi antar kandidat bisa dimaknai sebagai pencarian solusi bersama, yang di dalamnya  tidak saja berisi kesiapan saat memperoleh kekuasaan (konsekuensi kemenangan), tetapi juga rela menerima kekalahan (prinsip toleransi) dan (yang terpenting) mau membangun daerah bersama-sama. Setiap pasangan calon kepala daerah dan wakilnya tidak hanya siap menang, tetapi juga siap kalah. Pasangan tersebut, baik yang menang maupun yang kalah selanjutnya diharapkan tetap mengembangkan sikap dialog, negosiasi, komunikasi, kerjasama dan saling pengertian yang mutual demi keberlanjutan  pembangunan  Bali mendatang.

Penulis, dosen Ilmu Pemerintahan

Fisipol Universitas Warmadewa.

Tulisan ini pernah dimuat di Harian Bali Post

Read Full Post »

Tata Kelola Pemerintahan

TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH

DAN PROFESIONALISME BIROKRASI

Oleh Wayan Gede Suacana

Every public administrator must keep his ears open to hear the voices of the people as they express their changing needs.

Of course he will recognize that the people will demand of their legislative representative more services and lower costs

(Major Zeidler)

Gubernur Bali Made Mangku Pastika dan Wakil Gubernurnya AA Gede Ngurah Puspayoga sejak awal mengusung program Bali Mandara (Bali yang Maju, Aman, Damai dan Sejahtera). Rakyat  Bali menaruh harapan yang sangat besar pada duet pemimpin ini yang untuk kali pertama dipilih melalui sistem pemilihan secara langsung ini. Dalam misi bidang pemerintahannya, kebijakan pembangunan diarahkan pada upaya mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa, mendapatkan kepercayaan dan dukungan dari masyarakat luas, serta mampu memberikan pelayanan prima, sejalan dengan prinsip clean government dan good governance (RPJMD Provinsi Bali 2008-2013).

Untuk menjalankan kebijakan tersebut, birokrasi harus dibuat lebih profesional. Dengan profesionalisme mereka akan bisa percaya diri (self confident) karena kemampuan memecahkan masalah (problem solving) yang selalu memihak pada kepentingan rakyat. Apabila diikuti pemikiran Abraham Lincoln bahwa demokrasi adalah pengejawantahan pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat, maka keberpihakan pada kepentingan rakyat mengacu pada yang terakhir. Kebebasan, keterbukaan dan kesamaan merupakan penjabaran pengertian pertama. Sedangkan profesionalisme yang meliputi akuntabilitas, responsibilitas dan responsivitas adalah refleksi pengertian yang kedua.

Aspek akuntabilitas mengisyaratkan supaya pelayanan publik lebih mengutamakan transparansi dan  kesamaan akses setiap warganegara. Setiap warganegara berhak mendapatkan kesamaan akses dalam pelayanan publik yang mereka

butuhkan. Proses dan harga pelayanan publik juga harus transparan , dan didukung oleh kepastian prosedur serta waktu pelayanan. Akuntabilitas birokrasi mengharuskan agar setiap tindakan yang dilakukan mesti dapat dipertanggungjawabkan kepada pihak yang menjadi sumber mandat dan otoritas yang dimiliki, yakni rakyat.

Oleh karenanya, aparatur pemerintah harus mempunyai responsibilitas (rasa tanggung jawab internal) terhadap segala yang dilakukannya. Moral dan etika publik dipakai landasan setiap perilaku, berupaya mempertajam kepekaan sosial serta meningkatkan responsivitas (daya tanggap) terhadap aspirasi, kebutuhan dan tuntutan rakyat. Aspek responsivitas menghendaki agar pelayanan publik bisa memenuhi kepentingan masyarakat. Agar birokrasi lebih responsif terhadap kepentingan masyarakat,  Osborne dan Plastrik (1997) mengenalkan ide Citizen’s Charter (kontrak pelayanan), yakni adanya standar pelayanan publik yang ditetapkan berdasarkan masukan para stakeholders, termasuk pelanggan, dan birokrasi berjanji untuk memenuhinya Dengan begitu, tugas aparatur pemerintah sejatinya adalah membawa mandat ke arah pelayanan segala kepentingan rakyat.

Orientasi birokrasi hendaknya diarahkan kembali kepada komitmen untuk  menghasilkan sesuatu yang memiliki nilai secara cepat, tepat dan dengan biaya yang terjangkau (ekonomis) serta hemat tenaga. Kinerja apatur pemerintah diarahkan untuk mewujudkan efisiensi dan bukan sebaliknya. Semua unsur pokok birokrasi mengacu pada upaya rasional untuk mengurus organisasi secara efektif dan efisien. Unsur pokok itu sedikitnya mencakup perlakuan yang sama terhadap semua orang (impersonal), pengisian jabatan atas dasar keahlian dan pengalaman, larangan penyalahgunaan jabatan, standar kerja yang jelas, sistem administrasi yang rapi, serta pengadaan dan pelaksanaan aturan bagi kepentingan organisasi yang mengikat bagi semua anggotanya.

• Masalah Birokrasi

Walaupun sudah ada banyak perubahan, tetapi kenyataan masih menunjukan bahwa kinerja birokrasi daerah masih belum optimal. Birokrasi di daerah masih memiliki beberapa kelemahan. Sorotan terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah hanyalah merupakan sebagian kecil saja dari “puncak gunung es” persoalan birokrasi pemerintah daerah yang sesungguhnya. Apabila ditelusuri lebih jauh, belom optimalnya kinerja aparatur pemerintah daerah yang menjadikan kondisi birokrasi tidak efisien umumnya terletak pada struktur, sistem, prosedur dan perilaku para birokrat yang bersumber pada beberapa masalah pokok.

Pertama, masih ada kesenjangan antara gubernur selaku pemimpin politik dengan ketersediaan formasi birokrasi peninggalan pejabat sebelumnya. Ide dan program-program gubernur tampaknya belum sepenuhnya bisa diterjemahkan  dengan baik di tataran praktis. Kedua, persepsi dan gaya manajerial para pejabat di lingkungan birokrasi yang menyimpang dari prinsip-prinsip demokrasi, yang mengakibatkan bentuk patologi dan maladministrasi, seperti: penyalahgunaan wewenang dan jabatan, menerima sogok, dan nepotisme. Ketiga, rendahnya pengetahuan dan keterampilan para petugas pelaksana berbagai kegiatan operasional, mengakibatkan produktivitas dan mutu pelayanan yang rendah, serta pegawai sering berbuat kesalahan. Kelima; mental melayani belum tumbuh pada sebagian besar aparat. Mereka umumnya masih lebih suka dilayani daripada melayani masyarakat sehingga seringkali yang lebih dipikirkan terlebih dahulu adalah hasil yang akan diperoleh, bukan melaksanakan terlebih dahulu pekerjaannya atau menunjukkan kinerja terlebih dahulu. Keenam, tindakan pejabat yang melanggar hukum, dengan ‘penggemukan’ pembiayaan, korupsi dan sebagainya. Hal ini karena birokrasi jauh dari masyarakat dan cenderung menghindari kontrol masyarakat dan legislatif. Ketujuh, manifestasi prilaku birokrat yang bersifat disfungsional atau negatif, seperti: sewenang-wenang, pura-pura sibuk, meninggalkan kantor pada saat jam kerja dan berlaku diskriminatif. Kedelapan, akibat situasi internal berbagai instansi pemerintahan yang berakibat negatif terhadap birokrasi, seperti: imbalan dan kondisi kerja yang kurang memadai, ketiadaan deskripsi dan indikator kerja, sistem kontrol internal birokrasi yang sangat berlebihan dan sistem pilih kasih (spoils system) terutama dalam formasi dan mutasi pegawai yang dalam beberapa kasus mulai melibatkan tim sukses pejabat terpilih. Kesembilan; aparatur pemerintah kurang kreatif dan masih sangat lemah dalam berinovasi. Mereka masih sangat bergantung pada adanya petunjuk teknis (Juknis) atau petunjuk pelaksanaan (Juklak) sehingga bersifat serba rutin, dengan sedikit diskresi dan inovasi.

Serangkaian permasalahan birokrasi tersebut muncul tidak terlepas dari kelanjutan model dan strategi  pembangunan peninggalan Orde Baru yang lebih bercorak birokratik dan teknokratik. Aparat birokrasi kebanyakan bertumpu pada keahlian untuk mengimplementasikan program-program pragmatis dan menghasilkan pertumbuhan ekonomi secara cepat. Untuk menjalankan model seperti itu, pemerintah pusat dan daerah lalu menerapkan kebijakan birokratisasi sebagai bagian integral dari paket modernisasi. Perencana pembangunan yang terdiri atas para teknokrat membuat “blue print” pembangunan melalui Bappenas. Para pelaksana pembangunan, yaitu birokrasi di tingkat pusat hingga tingkat daerah adalah penganut setia diktum Peter M. Blau dan Marshall W. Meyer yang menyatakan modernisasi niscaya membutuhkan birokrasi sebagai salah satu mesin penggeraknya.

• Peluang Governance

Adanya berbagai masalah birokrasi tidak menutup peluang bagi upaya untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih (clean government) dan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance).  Untuk itu struktur birokasi daerah hendaknya tetap bisa menjamin tidak terjadinya distorsi aspirasi yang datang dari masyarakat serta menghindari terjadinya penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power). Disamping itu juga terpenuhi tiga hal yang hingga saat ini sangat didambakan oleh masyarakat luas yaitu:

Pertama, pelayanan civil service secara berlanjut demi kelancaran administrasi pemerintah dan harus terbebas dari pengaruh politik (adanya pergantian pemerintahan hasil pilkada langsung), PNS harus independen dan hanya loyal kepada kepentingan negara. Kedua, perlindungan, melalui perwujudan dan supremasi hukum (kepastian dan penegakan hukum), sehingga masyarakat merasa aman dalam melaksanakan kehidupan sehari-hari dalam berbangsa dan bernegara. Ketiga, memberdayakan masyarakat. Pemerintah secara langsung mendorong (memfasilitasi) masyarakat dalam berbagai kegiatan demi kepentingan masyarakat dengan pemberian pelayanan dan perlindungan serta jaminan hukum yang konsisten dan tegas.

Guna menjamin terwujudnya hal itu maka perlu dilakukan “check and balance” dari masing-masing fungsi kelembagaan yaitu Legislatif, Eksekutif dan Yudikatif. Masing-masing lembaga harus memiliki fungsi yang jelas dan lebih independen, seluruh proses harus dilaksanakan secara “transparan” untuk diketahui publik guna kepentingan pengawasan melalui social control.

Peluang terbuka ke arah perwujudan governance terjadi apabila aparatur pemerintah tidak lagi melakukan partikularisme dalam sistem administrasi kepegawaian ataupun dalam menjalankan fungsinya sebagai “public servant”. Kontrak-kontrak kerja yang dibuat apapun jenisnya harus dilaksanakan secara transparan, objektif dan akuntabel. Proses tender secara terbuka dan fair harus dilakukan agar setiap orang atau perusahaan yang berminat memiliki kesamaan peluang untuk dinilai kelayakannya melaksanakan proyek itu. Dengan begitu kesempatan munculnya praktek KKN dan mark up yang selama ini terjadi dalam pelaksanaan proyek-proyek pembangunan akan bisa diminimalkan.

Disamping itu juga diharapkan birokrasi lebih adaptif terhadap perubahan dan dinamika masyarakat. Dengan begitu birokrasi akan lebih berpihak pada kedaulatan rakyat sehingga lebih mengutamakan kepentingan masyarakat secara profesional, proporsional dan efisien.

·        Birokrasi Profesional

Dengan adanya peluang untuk mewujudkan governance juga terbuka kemungkinan menjadikan birokrasi lebih profesional, antara lain dengan:

Pertama, mengembalikan peran birokrasi dari “mengendalikan” menjadi “mengarahkan” dan dari “memberi” menjadi “memberdayakan” Dengan demikian birokrasi yang kerap minta dilayani bisa berubah menjadi “alat pemerintah” yang bekerja untuk melayani kepentingan masyarakat. Moto aparatur pemerintah sebagai abdi dan pelayan masyarakat semestinya dihayati dan dilaksanakan secara konsisten dalam pelaksanaan tugas sehari-hari. Untuk bisa menjalankan tugas dan fungsi pelayanan dengan baik perlu dilakukan analisis beban kerja pada masing-masing dinas, bagian, biro dan seterusnya.

Kedua, menjaga netralitas birokrasi terhadap kekuatan politik dan golongan yang dominan sehingga betul-betul bisa berperan secara objektif sebagai abdi negara dan masyarakat. Pengalaman masa lalu telah menunjukkan ketika birokrasi dikooptasi oleh satu kekuatan politik tertentu ia cenderung akan menjadi tidak adil dan diskriminatif.

Ketiga, mengubah sistem rekruitmen pegawai yang sebelumnya didasarkan pada “patronage system”, “spoil system” dan “nepotism” , dengan “merit system” atau “carier system”  sehingga terjamin peningkatan mutu, kreativitas, inisiatif dan efisiensi dalam birokrasi. Dalam beberapa tahun terakhir sudah ada kecenderungan perbaikan dalam sistem ini. Banyak pelamar dari kalangan masyarakat “biasa” yang bisa lulus tes penerimaan CPNS tanpa harus mengeluarkan biaya sogok untuk para calo. Sistem dan alat tes bisa terus diperbaiki untuk lebih menjamin objektivitas.

Keempat, pemberdayaan dan pelibatan eleman masyarakat untuk meningkatkan “bargainning position” mereka termasuk agar mampu melaksanakan perannya sebagai “social control” terhadap tindakan-tindakan birokrasi. Berbagai organisasi/ lembaga seperti LSM, badan pemerintahan  atau sebuah konsorsium independen (terdiri dari pegawai pemerintah, LSM, akademisi, dan media) hendaknya tetap berkesempatan menyuarakan “pesan moral” dan “budaya malu” terhadap tindakan birokrat yang tercela. Mereka bisa  berperan sebagai pengelola dan pendorong proses Citizen Report Card (CRC) atau Kartu Rapor Warga. CRC adalah alat praktik terbaik secara internasional guna meningkatkan pemberian layanan publik. Pelaksanaan CRC memberikan harapan untuk bisa lebih meningkatkan kinerja layanan publik, baik  aspek responsivitas,  akuntabilitas, dan efisiensi. Dengan CRC dapat diketahui dan dibandingkan kemampuan aparat birokrasi pada masing-masing instansi untuk menjawab kebutuhan dan keinginan warga dalam memberikan layanan dengan mempertimbangkan kesamaan akses semua warga secara transparan, ada kepastian, lebih cepat, lebih murah, serta hemat tenaga.

Kelima,  birokrasi dibuat lebih profesional. Birokrat yang profesional mampu memecahkan masalah-masalah yang dihadapi dengan pikiran, mental dan hati yang jernih. Oleh karena itu sangat diperlukan adanya keseimbangan antara kecerdasan intelek, emosi dan spiritual aparatur pemerintah sehingga membutuhkan tidak hanya pendidikan dan pelatihan, tetapi juga “siraman” penyejuk dan pengembang moralitas.

Keenam, untuk meningkatkan efektivitas layanan birokrasi perlu ditinjau kembali penerapan lima hari kerja. Birokrasi yang selalu membawa mandat publik ke arah pelayanan segala kepentingan rakyat tampaknya tidak efektif lagi melakukan pelayanan pada sore hari. Dengan semangat desentralisasi asimetris, hal ini masih memungkinkan untuk diusulkan, mengingat kondisi budaya Bali yang tidak sama dengan budaya metropolitan yang memanfaatkan liburan Sabtu dan Minggu untuk pergi ke luar kota.

Pada akhirnya segala upaya tersebut adalah juga untuk merealisasikan salah satu ajaran Bhisma kepada para Pandawa dalam Bharata Yudha: charitum shakyum samyagrajayadhi loukikam. Hanya orang berkarakter teguh dan bijaksana dapat memimpin pemerintahan secara baik dan bersih.

Penulis, dosen Ilmu Pemerintahan Fisipol Univ. Warmadewa

Artikel ini pernah dipresentasikan pada acara Dialog Publik Setahun BALI MANDARA yang diadakan oleh Forum Relawan Bali Mandara.

Read Full Post »